肖 霄
深化司法行政体制改革是我国司法改革的重要组成部分，也是维护社会公平正义，促进民主法治建设，酿造良好社会工作生活环境的重要举措，决不可等闲视之。从党的十五大以来，我国社会进行的各项改革，特别是司法体制改革，一定程度上加快了民主法治的建设步伐，加快了社会文明与进步，但也不同程度的存在一定的问题和不足，从司法行政的实践来看，还有相当的部分需要完善，如何从社会的外部大环境和内部管理的小环境建立科学的司法行政运行体系，为构建良好的社会工作生活环境服务，是值得我们深入探讨的话题。 一、十五大以来，司法体制改革给司法行政事业的发展带来的契机 党的十五大以推进社会改革为主旋律，司法体制改革又是其中的重头戏之一，伴随着司法体制改革的深入，司法行政出现了良好的契机，为社会的和谐发展焕发出了亮丽的风采。 首先，排忧解难首当其冲。在传统的司法行政工作中，基层人民调解一直担负着社会治安综合治理第一道屏障的重要职责，随着改革的深入进行，调委会的建设进一步规范，干部的年轻化、专业化进一步体现，调解成果越来越明显。从统计数据来看，全社会90％以上的矛盾纠纷都化解在基层，消灭在萌芽，调解成功率大多在96％以上，还防止了很多民转刑的案件。特别是在司法改革的过程中，面向社会提供有偿服务的司法鉴定纳入司法行政部门管理，不仅在体制上消除了自侦自鉴、自检自鉴、自审自鉴的弊端，极大的消除了人民群众和案件当事人对鉴定的质疑，同时也较好的净化了司法鉴定市场，化解了老百姓鉴定难的矛盾。 其次，普法治理逐步深化。法制宣传和依法治理工作是司法行政管理部门的特有职能，社会的法治化进程离不开各级领导和人民群众的法律素养，以及各行各业的依法管理，这就需要进行普法宣传和依法治理，随着形势的发展，普法的手段方法进一步的多样化，普法的范围程度进一步的广泛和深刻，如普法工作从一般的传单、书本到多媒体放映机，从一般的简单的宣读条文到新闻故事和现身说法，从领导干部的一月一法到全社会的长期学法，形成了人们的生活习惯和主要内容，人们的法律素养和法治观念逐步树立和提高，依法管理也呈现可喜态势。政府的管理工作在网上公示，各行业部门履行职责，行使权力都有法可依，从司法行政来说，除建立法律顾问团，直接参政议政，为政府决策保驾护航以外，又承接了司法考试的管理职责，承担了法官、检察官、律师、公证员四考合一的“全国第一考”的管理重担，既是司法体制改革的需要，也是党和人民对司法行政部门的信赖，促进了普法宣传和依法治理的进一步深化。 再次，维护稳定更加全面。在维护社会安宁稳定的工作环链中，司法行政一直担负着默默无闻的重要工作，人民调解是社会治安的首要屏障，监所改造则是社会治安的关键所在，对抓捕宣判和管押决定的罪犯和劳教人员如果教育改造不好，重新违法犯罪严重，那么前期的公、检、法的成果就要大打折扣，社会的安宁稳定就要受到严重威胁。自恢复司法行政工作的二十多年以来，监狱劳教一直纳入司法行政管理，成千上万的害群之马走向新生，特别是监狱法的颁布，司法体制改革后的财政保障的加大，使监所劳教管理脱离了“以劳养劳”那种极不规范、极富风险的境地，监所的规范化建设也迈上了前所未有的健康轨道。在此前提下，刑释解教人员的接茬安置帮教和社区矫正工作也纳入了司法行政管理，这又是司法体制改革的成果之一。对特定条件下的罪犯实行社区矫正不仅可以缓解监所压力，同时可以最大限度的利用社会矫治资源，还可以加快矫治对象融入社会，促进其洗心革面，降低改造成本。安置帮教工作也是监所改造成果的延续，是社会安宁稳定的核心，迷途浪子业无所系，心无所归，就会重新犯罪，司法改革将社区矫正、安置帮教纳入司法行政管理体系是颇有见地的。 另外为了加强政法干部队伍建设，配备高素质的专家教授型的领导干部，也是司法体制改革的重要特色，领导干部的专业化、年轻化都给政法工作和司法行政工作带来了新的活力。 二、社会的发展要求导致司法行政主客观矛盾日益凸显 在司法体制变革给司法行政工作带来契机的同时，社会的文明进步和发展要求必然导致司法行政所面临的新旧矛盾和主客观环境进一步凸显。 从客观方面看，一是法律的滞后导致日常工作陷入尴尬。如司法鉴定的管理工作，因为法律的过于抽象，细则又没有出台，导致难以把握和操作，特别是司法鉴定机构的登记，按法律规定有条件的机构可以申报。但部颁规章又说明根据地域的人员密度限制一定的机构申报这就使具体办事的难以操作，到底应该怎样把握，没有具体细则，再如，《监狱法》已出台了10多年，但却一直没有《细则》，所以在具体的执法管理过程中还不十分完善，又如劳教立法一直没有实现，处于一直没有十分明确的法律规定的状态，劳教办特色就成了一个不确定的术语。二是权责不明给管理工作带来障碍。安置帮教、社区矫正都是非常好的事情，但是虽然规定由司法行政部门具体负责管理，其实只是松散型的组织形式，司法行政部门并没有人、财、物的权力，加上社会环境和本身的地位，要组织好公、检、法、民政、劳动保障等部门，并非易事，大多是协调、耐心、奔波，特别是在社会就业压力非常大的情况下，对已被人们习惯性认为是坏人的刑释解教人员的安置帮教工作实在是勉为其难。三是人事变动的无权使管理工作处于被动。司法行政工作的好坏，很大程度上取决于人，如果对人的管理没有其决定权，就很难达到科学协调，发挥出最大的积极性，比如，区县领导班子成员都属于区县组织人事部门管辖，而工作的好坏区县组织人事部门并不清楚，要换动、调剂很难，再如，一个单位的领导班子都是由上面来定调子、定位子，单位群众很难左右，而领导干部是否适应该单位的工作，是否符合职能的要求，是否达到干警职工和社会群众满意，只有单位和社会群众清楚，但因基本都是由上级组织人事部门决定，下面群众意见就很难左右。另外，一个单位里面的人员需要交流，需要变更岗位，因老化需要调整，都牵扯到千丝万缕的社会关系，靠单位力量很难进行，该进的进不来，该出的出不了。编制也是一个很重要的问题，无编要不来，有编被占用，这是极不利于一个行业部门最大潜力发挥的主要原因。 从主观方面看，一是人员队伍的结构不好与社会发展不相适应。总体来看，司法行政干部队伍人员趋于老化，学历高的不多，第一学历的不多，专业对口的不多，如当秘书的很少是中文专业的，从事职能业务的，却有不少经济、党政等专业，而法律专业的却很少，越往下越如此，到司法所一级，就已经形成人员都凑不齐，只有空凳子、空房子、空章子，不要说“一行两事”的配备，更不要说专业化、年轻化、知识化、革命化，这是无论如何也不能适应社会的改革和发展的。二是人员队伍素质不高与社会发展不相适应。由于人事工作没有自主权，想进的进不来，该出的出不去，一个单位多年不进年轻有为的大学生，进的都是有各种关系的不能干事或者干不好事的人员，久而久之就使低素质人群越来越多，加上难以流动，无法交流，致使到处呈现出精神疲软、混荡度日、死水一潭的局面。因为没有活力，自然形成工作效率低下，服务质量不好，有一个单位100多人都难以找到一个称职的秘书，有的人工作了一辈子还不知道所执行法律的基本程序，很多单位遵循着“三三制”的规律，即能干事的三分之一，一般化的三分之一，混日子的甚至于干坏事的三分之一，这是非常可悲的。三是管理不到位与社会的发展不相适应。整体素质不高必然导致管理不规范，有的领导干部不知道应该管些啥、干些啥，党务工作和行政工作分不清楚，综合部门和业务部门搅和不清，该是谁做或不该谁做，闹不明白。这就必然导致管理混乱，加上没有严格的管理标准和科学的量化手段，这就必然形成做的做死、玩的玩死，甚至于做的越多，事情越多，问题越多，而不做的人还得好卖乖的怪现象，这种社会的通病在司法行政系统也非常明显。 三、建立内外和谐的运行机制，为司法行政事业的健康发展奠定基础 任何事物都是运动发展的，而运动发展的事物都包括内因外因、客观主观两个方面，这就需要加强内外机制的和谐构建，达到内因和外因的统一。 要促成客观外界有利于司法行政的发展，就要建立三大机制，其一是科学立法的建议机制。法律是管理的基础，规范是言行的指南，没有良好的法律，不完善，不缜密，就必定出现疏漏，影响社会的法制化和规范化，要进行科学立法，就要来源于基层实践的良好建议，如监狱细则的制定，司法鉴定细则的制定，社区矫正、安置帮教法律的制定和劳教立法都需要最具有说话权的司法行政部门予以提供，并且在实践中要不断的建议，使之更趋完善，这就需要专门的部门去研究总结。其二是严格执法的建议机制。有些问题属于司法部门的事情，这些因执法过程遇到的障碍，需要大量的协调和建议工作。如律师会见犯罪嫌疑人难，牵扯到公安、检察部门；劳教决定后的关押、遣送的依法问题牵扯到公安部门；罪犯加减刑、假释、保外牵扯到法院部门，这都非司法行政部门一家可以解决的，所以需要政法部门干预协调。通过司法执法的建议机制，促进各项工作的圆满解决。其三是人事变更的建议机制。很多问题的出现牵扯到人员关系、人员结构，有些只是需要调整就可以解决，有些领导干部和工作人员不太适合一定的岗位，需要更换或者交流，这些都需要通畅的干部管理机制，非一个单位自身可以轻易解决，这就需要社会干部人事制度和社会的生活工作氛围都要适合现代化的需要，通过外界的力量促成内部运行，朝科学良性的方面转化。 在事物的矛盾运动中起关键作用的还是内因，在客观外界条件一定的情况下，应当着重加强自身内部的管理，也就是强化四项机制： ——深入基层，形成调研机制。调查研究是我们干好工作的前提条件，只有掌握第一手材料，才能把握事物的本质，找到矛盾的结症，要搞好调查研究就必须具有深入基层的工作作风，善于倾听群众意见的思想情感、科学归纳总结的思维技巧、提出新的可行思路的判断能力，各级领导干部和干警职工要善于养成调查研究的习惯，形成人人愿意调研，个个能够调研的良好氛围。 ——完善制度，形成责任机制。用制度管人，用制度说话是从人治转向法治的现代管理理念的标志，是民主法治建设体现公平正义的核心步骤。要建立依法行政的行政执法责任制、公示制、考评制、监督制、过错追究制，行政许可否定报备制、重大事件报告制、规范性文件审核制等一系列行政法治制度，对每个行政行为都要进行规范和约束，尤其要加强制度的执行和落实，把责、权、利有机的结合起来，做到言之有根、行之有据、责之有章、管之有法。 ——考核评价，形成激励机制。功过分明、奖优罚劣是促进工作不断发展的重要环节，是体现干部管理作风的重要表现。对各级司法行政机关和各个部门直至干警职工不仅要跟踪监督，还要考核评价，要将司法行政法制工作、各职能业务管理工作进行科学量化，要评出高低好坏、荣辱美丑。对工作责任心强、严格执法、忠于职守、成效显著的同志要大张旗鼓的进行表彰宣传，政治经济待遇予以倾斜；对工作不利又不潜心学习的人员，要进行通报批评。弘扬先进，激励后进，树立正气。 ——优胜劣汰，形成流通机制。事物总是不断变化的，人员也在不断变化，知识要更新，队伍也要得到纯洁。思想跟不上形势，作风达不到要求，水平不符合需要，身体适应不了环境，特别是道德败坏，素质低下，靠投机钻营混进国家机关和干部队伍的，要坚决予以清除，要扫除一切障碍，畅通出口，只有这样干部队伍才能充满活力，司法行政机关才有生气，正义事业才有希望。（作者系黄石市司法局法制调研科科长）
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