陈世春

　　人民调解制度是一项具有中国特色的社会主义法律制度，它继承和发扬了中华民族民间调解“排难解纷”、“止讼息争”的优良传统，是社会主义民主与法制建设的重要组织部分，是社会治安综合治理的基础环节。人民调解工作具有预防性、超前性、治本性的特点和优势，在建设社会主义和谐社会的进程中，其独特作用是其它工作不可替代的。近年来，我区人民调解工作在各级党委、政府的领导下，从维护社会稳定、构建和谐社会大局出发，坚持“调防结合、以防为主”的方针，深入扎实地开展了人民调解和社会矛盾纠纷排查调处活动，及时有效地化解了大量社会矛盾纠纷，为我区的社会稳定和经济发展作出了突出贡献，充分发挥了政法工作第一道防线的作用。但从工作实际来看，我区的人民调解工作也存在着一些不容忽视的问题，我们必须有一个清醒的、全面的、正确的认识，必须引起各级各部门的高度重视。
　　一、我区人民调解工作现状
　　（一）调解组织的网络建设
　　 我们始终把街道司法所建设作为工作重点，积极协调，狠抓落实，建立以司法所为依托的各级调解组织网络，努力构建了“大调解”格局。目前，全区各街道均建立了司法所，配备工作人员4人；完善和建立人民调解委员会32个，其中：街道人民调解委员会2个，村级人民调解委员会5个，社区人民调解委员会16个，企事业人民调解委员会7个，集贸市场调委会1个，接边地区联防联调委员会1个。配备人民调解员426人，其中：大专以上文化28人，高中文化220人，初中以下文化128人。健全和完善了街道、村民小组调解员和矛盾纠纷信息员。基本上形成了覆盖全区的民调组织网络。几年来，全区各级调解组织调解民间纠纷年均150件左右，调解成功率稳定在97%以上，为维护全区社会稳定作出了积极贡献。
　 　（二）人民调解工作的规范化建设
　 　从2003年至今，我们按照上级要求，逐步统一了人民调解委员会标识牌和印章，向各调委会印发了人民调解文书格式，完善了三级调解程序，即：村（居）民之间发生的纠纷，由村（居）民小组调解，调解不成或调解无效的交村（社区）调委会调解；在村（社区）调委会不能达成协议，由村（社区）调委会出具调解意见，并附调查谈话记录交街道司法所，司法所组织街道调委会调解；制定了调解操作规范，对调解庭（室）的设立、调解工作流程、庭式调解流程进行了统一，并将人民调解的任务、原则、程序、纠纷受理范围、当事人的权利义务、执业纪律、调解庭纪律、回避制度等要求上墙明示予以公开，充分体现人民调解的严肃性、公平性和公开性。2007年，我区投入万余元资金，在铁街办及其下辖10个社区调委会中，开展了“民调庭（室）”的规范化建设，使基层调解组织有规范的场所、规范的程序、规范的队伍，提高了基层调委会的标准化水平。
　　 （三）人民调解工作的业务培训
为切实加强“三个”文件的学习和贯彻落实（《中共中央办公厅转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《司法部人民调解工作若干规定》），我们按照要求积极选派民调骨干人员参加上级组织的业务培训，参训率达100%，同时，区司法局还每年组织各调委会主任培训，不定期召开调解主任会，实行以会代训、汇报典型纠纷调处情况，进行经验交流，提高全区调解人员工作能力。通过培训、经验交流、旁听法院审判等方法和形式，加强了人民调解员的业务知识、思想道德和纪律作风的教育，特别是全面理解和掌握受理民间纠纷的范围、方式、分工、调解纠纷的程序、纠纷事实的调查、举证质证、证据运用、责任区分、法律法规的运用以及调解协议书的订立和履行等业务技能，提高了人民调解员整体知识水平和业务水平。
　　（四）人民调解的制度建设
　　为了使人民调解工作能顺利有序地开展，在实践中积极探索建立和完善各项规章制度，一是要求司法所建立每季召开一次矛盾纠纷分析会议制度、基层调解组织每月一次例会学习制度、调解员分级培训制度、纠纷登记统计上报制度、重大疑难纠纷请示报告制度、防激化纠纷零报告制度等。二是狠抓了责任的落实，把人民调解工作纳入了全区社会治安综合治理总体考核之中。各街道司法所建立了矛盾纠纷季排查制度，严格按照“三五七”调解制度要求（即调解小组在3日内对纠纷调解完毕；村级（社区）调委会在5日内对纠纷调解完毕；街道调委会7日内对纠纷调解完毕），增强了调解人员的责任感，使大量的社会矛盾纠纷在基层得到解决和有效控制。近年来，区司法局还积极指导、主持参与了6起重大疑难纠纷的调处，收到很好的示范效果，得到了领导的肯定和群众的好评。
　　二、人民调解工作存在的问题及原因分析
　　随着改革的深入，市场经济的发展，新的矛盾和人民群众民主及法律意识的增强，对人民调解工作提出了新的要求，也使人民调解工作中的问题更加突出。
　　（一）存在的问题：
　　一是一些基层调解组织没有相对固定的调解场所，调解员所必须的学习材料、报刊杂志等，因没有经费保障难以解决，办公条件及设施差，“五有”、“四落实”要求难以全面做到，严重制约了工作的开展。
　　二是工作发展不平衡，部分调解组织作用发挥的不够理想。虽然基层都建立了调解组织，确定了调解员，但有的地方调解工作没有真正地开展起来，工作不活跃，信息不及时，没有充分发挥出人民调解应有的作用。
　　 三是调解组织中人员配备不到位，调解员队伍人员不足，素质偏低。我区尚无专职调解员，有些基层调解组织名存实亡，街道、村（社区）、企事业单位调解人员均身兼数职，现有人员中有41%是初中以下文化程度，综合素质偏低，很难适应工作需要。
　　（二）主要原因：
　　一是领导重视力度不够。基层有些领导把人民调解工作当成软任务，可抓可不抓，认为调解工作起不了多大作用，发生案子有公安，有了纠纷找法院，一般矛盾自生自灭，因此，在工作部署和督促检查上力度不够，而人民调解员均为兼职，在一定程度上也就把人民调解工作放在了“本职”之外，从而使民调工作难以主动落实。
　　二是司法所规范化建设进展缓慢，基础设施薄弱。街道司法所是基层人民调解工作的主管部门，起着“一线指挥部”的作用。而目前，我区街道司法所严重缺编，工作人员配备不到位，致使有些基层调解组织的日常工作缺乏有效的指导和管理，处于自发随意状态。
　　三是人民调解工作人员、经费保障全面乏力，从上到下，没有一个刚性的保障规范，导致地方“蜻蜓点水”，点到为止的现象普遍存在。
　　三、加强人民调解工作的思考
　　1、进一步提高认识，增强紧迫感、责任感。罗干同志指出：“各级党委、政府要高度重视人民调解工作，切实加强对人民调解工作的领导和支持”，“要把人民调解工作纳入重要议事日程，认真研究解决工作中的重大问题，努力为人民调解工作创造良好的工作环境和条件”。所以，我们应充分认识做好新时期人民调解工作的重要性，增强责任意识和紧迫感，积极协调各方面的力量，为人民调解工作的开展创造良好的工作环境，使人民调解工作为社会创造稳定的环境。
　　2、进一步加强人民调解组织的网络建设。各街道要根据实际情况，至少落实1名专职调解员，在加强和规范街道、村（社区）人民调解委员会的同时，按照属地管理原则，根据需要建立企事业单位和区域性行业性人民调解组织。完善村民小组、街（小区）、车间调解小组，切实形成覆盖基层的人民调解组织网络。各调委会按照“五有”、“四落实”的要求，在全区开展民调庭（室）的硬件规范化建设，加强基层基础工作。要按工作制度和调解程序规范地开展纠纷调处工作，不断提高调解质量，使各种矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态，真正发挥人民调解“第一道防线”作用。
　　3、努力提高调解队伍素质。要按照人民调解员的选聘条件，把那些懂法律、有知识、为人公正的人员选聘为人民调解员。要加强对人民调解员的培训，区司法局负责对调解主任的培训，其他调解员由街道组织培训，做到每年对调解员进行一次普遍培训。各街道要坚持每季召开一次纠纷分析、经验交流会议，不断在实践中提高素质。
　　 4、要积极争取党委、政府对人民调解工作的重视和支持。党委、政府对人民调解工作的重视和支持是做好人民调解工作的重要保证，也是关键所在。在这方面，应着重做好三件事：一是积极为党委、政府当好维护社会稳定的参谋。要制定规范，树立典型，总结经验，推进工作。二是各级党委、政府应把人民调解工作纳入重要议事日程，增强抓好人民调解工作的紧迫感和责任感，在全社会营造重视人民调解工作的良好氛围。三是各级党委、政府应帮助解决工作中的实际困难和问题。特别是人民调解工作人员和经费的落实，把人员调解组织和人员纳入各单位机构、编制序列，把人民调解经费纳入财政预算，并拨款到位，以保障人民调解工作的正常开展。
　　 5、法院和司法行政部门在人民调解工作上要珠联璧合，各司其职、各扬所长。根据《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》和《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，司法行政部门要着重抓好调解组织及网络建设，调解人员素质的提高，调解规程的制定及各级调解组织之间的业务分工等基础工作，指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷。而在法院方面，重点则要严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。一是要正确行使对调解协议的撤销权和变更权，以维护调解协议的权威性和严肃性。二是依法确认调解协议的民事合同性质，用法律赋予的有效手段保护当事人的合法权益。三是把法院的民庭下移，部份民间纠纷调解移至社区调解庭调解，有效促进基层调委会的水平。
　　 6、要进一步规范人民调解工作的相关程序，认真落实上级对人民调解工作的五统一规定。在程序方面要着重抓好工作程序、受案程序和调解程序的制定。工作程序的内容首先要从宏观方面全面规定人民调解工作展开的方式和方法，进而规定关于此项工作的请示、批准及总结报告制度，使整个工作形成完整的环链体系。受案程序的重点要明确受案的范围，呈报批准的方式方法以及不受理的告之和处置规定。调解程序是重中之重，它直接关系到调解工作的科学性和合理合法性，关系到调解工作的效力和成败，应重点抓实抓好。当前，我们除了认真做好调解程序统一工作外，还要认真贯彻落实上级“五统一”规定，切实做好名称、标识、印章和文书的统一工作，从而使人民调解工作早日走向规范化。
　　7、要切实在“防”字上狠下功夫，使人民调解工作达到标本兼治的目的。一是要认真学习、宣传和贯彻落实“调防结合、以防为主”的调解工作方针，做到在思想认识上防为主导，在实际工作中防字先行。二是对重点人登记造册，做到心中有数。三是对重要时期、重要活动要制定调解工作预案，做到未雨绸缪。四是建立定期或不定期的纠纷排查机制，切实使人民调　解工作做到防患于未然。
　　8、要进一步加强人民调解工作的文档建设。人民调解工作的文档建设除了统一调解文书格式外，还要做到统一受案登记，统一呈报审批，统一建档存档，按照正规管理档案的要求定专人专室专柜妥善保存全部调解资料。
　　9、要进一步拓宽调解工作领域，探索调解工作新途径。人民调解工作对减少和平息民间纠纷，增进人民和谐团结，维护社会稳定发挥了不可替代的巨大作用。但从目前情况来看，人民调解工作同其他工作一样，面临着开拓创新、与时俱进的课题。当前应从如下三个方面着手推进人民调解工作的全面发展。一是把人民调解工作与法治建设、道德建设、精神文明建设等相关社会活动结合起来抓，在全社会形成人民调解工作的良好氛围。二是构建大调解机制，把各方面的有利因素和条件都充分利用起来。特别是街道调解机构要创建和完善大调解格局，把公、检、法、民政、共青团、工会、妇联、工商、城建、土地等相关部门都纳入大调解机制，使调解工作一步到位，以充分提高其效率，发挥其影响力。三是以维护社会稳定为出发点，以促进社会发展为目标全面拓宽人民调解工作新领域，达到除法律法规规定不能进行调解的案件外，将其全部纳入人民调解的范畴，以达到节省人力资源，降低社会成本，及时化解矛盾，就地平息纠纷的目的。（作者系黄石市铁山区司法局局长）

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