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健全普法依法治理工作机制的实践与思考
2013-09-26 09:00

熊金林  杨晓梅  范玉姣  熊才耀

广泛深入开展普法依法治理是建设社会主义法治国家的基础工程,建立完善机制是促进普法依法治理工作持久深入开展的保证。本文结合鄂州市的实践,谈谈普法依法治理工作的几个重要机制的健全问题。

一、关于组织协调机制

有力高效的领导和办事机构是促进普法依法治理工作的组织保证。湖北省鄂州市普法依法治理工作在市委市政府的领导和市人大、市政协的监督与支持下进行,根据既有经验,在此前提下,还需要成立专门的领导小组及其办事机构,负责普法依法治理工作的具体领导和组织协调与督办落实。

(一) 依法治市领导小组及其办公室运行良好

鄂州市早在“三五”普法期间就成立了依法治市领导小组(同时取消原市普法领导小组),负责对全市普法依法治市工作的领导,由市长任组长,市委、市人大、市政府、市政协分管(联系)领导和市委宣传部分管副部长、市司法局局长任副组长。领导小组下设办公室,负责普法依法治市工作(法治建设)的组织协调和督办落实。市司法局局长兼任办公室主任,分管副局长任办公室副主任,并编制一名专职副主任(副县级)。各区(乡镇街)相应成立依法治区(乡镇街)领导小组及其办公室,各部门(单位)成立普法依法治理领导小组及其办公室。这些年来,依法治市领导小组及其办公室和各地各部门(单位)相应的领导小组及其办事机构,切实履行对普法依法治理工作的领导和组织协调督办落实职责,为普法和法治建设规划的组织实施发挥了有力的推动作用。

(二)若成立平安法治鄂州建设领导小组,依法治市领导小组及其办公室仍需保留

为加强对平安湖北、法治湖北建设工作的领导,最近,省委省政府成立了平安法治湖北建设领导小组,由省委书记任组长,省长任第一副组长,领导小组下设办公室,办公室设在省委政法委。笔者了解到,鄂州市有关部门拟提请市委市政府成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室。如果该机构成立后,依法治市领导小组及其办公室是否还需要保留呢?笔者认为,应该保留。其理由:

1、从上级有关文件规定看,从国家到省市各级的机构设置和“三定”方案,均明确赋予司法行政部门主管普法依法治理工作的职能。省委省政府印发的《湖北省2011—2015年法治建设暨第六个五年法制宣传教育工作规划》(鄂发[2011] 24号)明确规定“建立健全各级法治建设和法制宣传领导机构,完善领导小组定期召开会议、听取汇报、开展督查等制度。领导小组办公室日常工作由政府司法行政部门承担,负责组织、协调、指导和检查本规划的实施工作。”市委市政府相关文件(鄂州发[2011]13号)也作了相应规定。

2、从内容上看,普法依法治理工作和维护稳定工作、社会管理综合治理工作、禁毒工作等,都是平安法治鄂州建设的组成部分,不能由平安法治鄂州建设领导小组及其办公室代替上述各项工作的领导和工作机构。

3、从工作职责上看,平安法治建设领导小组及其办公室比依法治市领导小组及其办公室的工作职责更宏观,普法依法治理工作需要依法治市领导小组及其办公室的具体领导和组织协调与督办落实。

4、从党政分工看,平安法治鄂州建设办公室设在市委政法委(属党委部门),依法治市办公室设在市司法局(属政府部门),党委部门不应也不能包揽和替代政府部门的工作。

5、从全国主管机关(部门)看,全国普法依法治理工作和先进法治城市创建命名等均由中宣部、司法部、全国普法办主管,保留依法治市领导小组及其办公室有利于与全国主管机关(部门)的联系,有利于争取上级的指导和支持,有利于把鄂州早日建成全国的先进法治城市。

6、从工作力量上看,市司法局系统、市依法治市办公室多年主管普法依法治理工作,积累了丰富的工作经验,有良好的工作基础,并且编制上配备了相应的人员,这些都是政法委系统相对缺乏的。

7、从成立机构的初衷看,成立平安法治鄂州建设领导小组是为了加强平安法治建设,而不是削弱普法依法治市工作。

综上可见,成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室后,仍然应保留依法治市领导小组及其办公室,并使其继续发挥职能作用。

(三)亦可不成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室

笔者认为,鄂州市也可以不成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室,平安鄂州建设由平安鄂州建设领导小组及其办公室领导和协调落实;法治鄂州建设由依法治市领导小组及其办公室领导和协调落实。

1、依法治市领导小组及其办公室已经成立多年,工作运行良好(本文已经叙述);平安鄂州建设领导小组及其办公室也已于2013年上半年成立(鄂州发文[2013]3号、鄂州办文[2013]18号),无需再成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室。

2、平安鄂州建设和法治鄂州建设是两个不同的领域,其工作目标、内容、任务和要求均不同,分别由平安鄂州建设领导小组及其办公室和依法治市领导小组及其办公室分别领导与协调,比成立平安法治鄂州建设领导小组及其办公室一个机构更能集中精力、更专业、更利于工作的落实。为加强对法治鄂州建设的领导和协调,可以充实调整依法治市领导小组,由市委书记任组长、市长任第一副组长;领导小组办公室仍设在市司法局,由市委常委、市委政法委书记担任办公室第一主任,市司法局局长任办公室主任,分管副局长任副主任,设专职副主任一名。这样既加大了领导力度,工作又有专班抓落实。

二、关于考评机制

科学客观的考核评价是促进普法依法治理工作的重要环节。这些年,我市在建立健全普法依法治理考评机制上作了积极探索和不懈努力。

1、在普法依法治理工作专门考核方面,每个五年普法,在过去一年启动、三年实施、一年考核验收的基础上予以改进,今年认真组织开展了“六五”普法中期检查督导,促进了“六五”普法规划的全面实施。2012年9月份,依法治市办公室以全国全省开展法治城市、法治县市区、法治单位创建工作先进单位评选表彰为契机,成立五个考评组,对40多个候选单位进行了认真考评,推动了法治创建工作的深入开展。

2、将普法依法治理纳入地方和单位综合目标考核方面,我市在“三五”普法后期和“四五”普法中,将普法依法治理纳入市委市政府对各区、开发区、街道和市直各部门各单位年度综合目标考核的内容之中,且每年专门组成普法依法治理工作考核组,对各地各单位进行一次检查考核,促进了普法依法治理工作的开展。后因为解决检查考核过多过滥的问题,将普法依法治理专门的年度检查考核减掉了。近几年来,我市将法治建设(普法依法治理)纳入了市委市政府对市直各部门(单位)年度综合目标考核的内容,由市目标考核组在年终与其他工作一并考核。为克服一并检查考核对普法依法治理工作考核走过场的现象,又不增加基层负担,经与有关部门协调,从2012年起,法治建设目标除由市目标检查考核组在年终与其他工作一道检查考核外,还由依法治市办公室对各部门(单位)进行平时考核,并将平时的考核成绩提交市目标办,作为评价各部门(单位)法治建设目标完成情况的重要依据。这样,有效提高了法治建设考评的专业性、真实性、权威性,有力促进了普法依法治理工作。经争取市委市政府进一步重视,从2013年起,我市不仅继续将法治鄂州建设列入市委市政府对市直各部门(单位)年度综合目标,还列入了市委市政府对各区、开发区、街道的年度综合目标责任书中,进一步引起了各区、开发区、街道对普法法治建设工作的重视。

3、将普法依法治理工作纳入其他重要工作的考评内容方面,我市不仅将普法依法治理纳入文明创建、社会管理综合治理考评的重要内容,还与有关部门联系和协调,纳入了党建工作目标考核(这是鄂州的特色),既促进了普法依法治理工作,也促进了文明创建、社会管理综合治理和党建工作。

我市在考评机制取得积极成果的同时,还存在一些问题与不足。普法依法治理考评与其他有的工作考评其效果还有一定差距。年度综合目标考评、社会管理综合治理考评、党风廉政建设考评等都更为有声有色。普法依法治理工作有的内容尚未纳入目标考核的范畴,没有纳入的,也就达不到以考核促进工作的目的。为进一步促进普法依法治理工作,笔者认为应积极改进、巩固和发展普法依法治理现有考评机制,认真抓好相关工作:

1、把普法法治建设的各项内容都纳入考评范畴。由市委办公室、市政府办公室联合发文或由依法治市领导小组发文,将普法法治鄂州建设规划和加强法治鄂州建设的实施意见、推进法治鄂州建设行动方案规定的各项目标任务都相应落实到各地各部门(单位),并明确推进的时间节点和要求。依法治市办公室将各地各部门(单位)承担的相关任务抄送市目标办,纳入市委市政府与各地各部门(单位)签订的年度综合目标责任书。

2、做好“六五”普法中期检查督导的后期工作。进一步抓好查漏补缺、整改提高工作;抓好“六五”普法中期先进集体、先进个人的评选表彰工作。

3、做好推荐申报省级表彰的法治创建先进单位的后续工作,充分发挥先进典型的示范带动作用。

4、切实做好各地各单位年度综合目标中普法依法治理内容的考评。今年起,不仅要对市直各部门(单位)的法治建设内容予以考评,还要对各区、开发区、街道的法治建设内容予以考评,任务更重,影响更大,必须把考评工作抓好抓实,全面实现考评目的。如果不允许专门组成法治建设检查考评组赴各地各部门(单位)进行年度检查考评(避免检查组过多过滥),则做好以下两个方面的工作予以弥补。一是要细化和量化法治建设(普法依法治理)目标,使检查考核时更具有可操作性,便于综合目标检查考核组进行考评。二是依法治市办公室要做好对各地各单位普法依法治理工作的日常考评,并将日常考评情况以百分制的形式抄送市目标办,作为评价各地各部门(单位)年度普法依法治理工作的依据。

5、进一步做好其他重要表彰中普法依法治理内容的考评。积极与有关部门协调,通过认真抓好纳入文明创建、社会管理综合治理、党建工作中普法依法治理内容的考评,使之相互促进、相得益彰。

6、大力抓好“六五”普法和法治建设考评验收(2015年)。“六五”普法和2011—2015年法治建设是合并为一个规划由市委市政府印发的,二者的内容关联度大,应一并考评一并总结表彰,这样既节约了人力资源,减轻了基层负担,又能提高考评质量,提升考评力度和效应,增强考评实效。

三、关于激励机制

表彰奖励是促进普法依法治理工作的动力。近几年来,我们积极探索普法依法治理工作激励机制,取得积极进展。我市对“五五”普法先进集体不仅颁发奖牌,还对所在单位的干部职工奖励一个月的工资,极大地调动了各地各单位争先创优的积极性,有力促进了普法依法治理工作的开展。为进一步激发各地各单位做好普法依法治理工作的积极性和创造性,应认真抓好以下工作:

1、进一步做好普法依法治理先进集体的激励工作。延用我省、我市和一些地方“五五”普法的做法,对“六五”普法先进集体的干部职工奖励一个月的工资,并建议用文件的形式予以明确,规定普法依法治理先进单位比照文明创建、社会管理综合治理先进单位予以精神和物资奖励,实现普法依法治理表彰工作的制度化、规范化。

2、大力表彰普法依法治理先进个人。对普法依法治理先进个人给予精神和物资奖励,并在评选综合性荣誉和年度考核、选拔任用等方面予以优先考虑。

3、进一步把普法依法治理与其他奖惩措施结合起来。建立健全领导干部述职述廉述法制度。将普法依法治理作为单位和个人年度考核的重要内容,普法依法治理工作不达标的,不能评为综合性先进单位、先进个人。普遍推行领导干部任前法治能力水平测试制度,测试成绩不合格的不能任职。抓好干部法律知识考试和学法用法考核,成绩不合格的,不能继续担任各级领导班子成员,不能继续在执法、司法岗位任职。

4、大力宣传普法依法治理工作先进典型。运用各类宣传媒体和途径,大力宣传普法法治建设工作先进集体先进个人的典型事迹,增强荣誉感和责任感,以点带面,营造学先进、争先进的良好氛围。

四、关于经费保障机制

经费保障是促进普法依法治理工作的必要条件。这些年来,我市将普法依法治理经费纳入财政预算,有效保障了普法依法治理工作的顺利开展。但是,工作发展不平衡,有的地方经费保障标准偏低。我们现在的财政保障标准的依据还是2006年制定的文件(鄂财行发[2006]37号),标准过低,远不适应当前的工作需要。一些地方连普法依法治理日常工作经费都难以为继,更谈不上有效开展一些需要较大经费投入的普法依法治理工作。

为保障普法依法治理工作顺利开展,应进一步加强经费保障:

1、建议上级有关部门根据当前和今后一个时期的经济发展水平等方面的情况,制定普法依法治理工作新的财政经费保障标准,并印发各地执行。文件还是应由省财政厅、省司法厅联合印发。如果省财政厅没有参与文件的印发,市、县市区财政部门则不会执行。其经费保障标准比2006年制定的标准翻两番为宜。

2、各地要将普法依法治理重大项目经费列入财政预算。如建设法治文化主题公园,制作法制宣传影视作品,在地方党报、电台、电视台等主流媒体开办普法专栏(节目)等项目,地方财政应专列项目经费予以保障。

3、各部门(单位)应将普法依法治理工作经费列入部门(单位)预算,实报实销。

4、加强对普法依法治理经费使用情况的检查,做到专款专用。

本文作者:熊金林  鄂州市司法局局长

杨晓梅  鄂州市司法局党组书记

范玉姣  鄂州市司法局副局长

熊才耀  鄂州市司法局宣教科科长

 

 

责任编辑:鹏飞

 

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