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我国公共资金绩效审计之研究
2014-04-22 08:57

[摘要]目前,世界潮流已将公共资金绩效审计作为审计工作的重点,我国深化改革也亟需加强这方面的工作。面对这种趋势,本文理论联系实际,深入研究了我国政府审计开展公共资金绩效审计的相关重大问题,并以全新的视野提出了解决思路。

[关键词]公共资金 绩效审计

一、我国公共资金绩效审计的现状

世界审计组织的《审计准则》将绩效审计定义为对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性的审计。绩效审计(performance audit)又称3E审计,是经济审计、效率审计和效果审计的统称。 

我国政府审计在1980年代初,曾开展过财政资金绩效审计的探索和实践。但是过后由于出现了经济体制转轨引发的新情况,于是逐步确定了真实性审计为基础,合规性审计为重点的审计形式,一直延续至今。在这期间,审计署颁布了《2006-2010年审计工作发展规划》,曾提出过“全面推进效益审计,促进转变经济增长方式,提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果”的要求,但全国大部分的审计机关仍然将审计的主要精力集中用于财政财务收支审计领域,公共资金绩效审计仍然停留在理论研究以及个别项目和领域,进展缓慢,未全面推行。

二、我国公共资金绩效审计的困境及成因分析

众所周知,西方国家开展绩效审计较早,做法成熟,但他们也走过了漫长的过程。研究其经验,对我国开展绩效审计是有借鉴意义的。目前,世界公认的、开展公共资金绩效审计领先的英国,在1979年也曾面临经济困境和财政危机。那时,其政府庞大,政府支出占到国内GDP的44%,但公共服务质量却很差。面对这种困境,撒切尔夫人上台后实施了著名的“雷纳评审”行动,颁布了“合作政府”、“公共财政”改革等一系列措施。经过多年的努力,才逐步实现了“政府预算管理更为成熟、法律制度更为完善、政府职责更为明确”的目标。这也为英国政府审计开展公共资金绩效审计奠定了基础。而这个基础正是绩效审计能够顺利开展的重要条件。而回顾我国的绩效审计情况,是在计划经济向市场经济体制转轨中提出的,政府职能转变正处在进行时、公共财政体制尚未建立、绩效审计法规尚不健全。目前,我国政府审计开展公共资金绩效审计面临的主要困境是:

(一)过时的观念禁锢了绩效审计的开展

长期以来,我国对发展有一个思维定势:即,以GDP 论英雄,唯GDP马首是瞻。政府习惯用行政手段,过度的干预,损害了市场对资源配置的作用和效能。其后果:一方面是政府事务繁重,机构越建越庞大,耗费公共财力越来越多,行政效率却不高;另一方面,监管不到位,在市场失灵的地方,如改善民生、社会公共设施建设等需要政府出重手的地方却显得乏力。社会流传着“‘跑部钱进’,能要的钱,不要白不要”,“招商引资,管它赚钱不赚钱,生态好不好。”这种浮躁心态,极大地降低了公共资金的使用绩效。对审计机关的影响是,存在绩效审计两个认识误区:一是认为追求效益是企业的事,对政府部门和非盈利组织,只要做好事情,不捅“腰包”,开不开展绩效审计不碍大局。二是认为绩效审计工作量大,如其在他上面花精力,不如把重点放在开展财政财务收支审计上,更能见成效。这是我国绩效审计工作长期滞后重要的思想原因。

(二)滞后的政府职能转变拖累了公共财政体制建立

公共财政体制的建立,需要政府转变职能,建立“有限政府”和“高效政府”。我国计划向市场体制转轨多年,政府简政放权,行政机构改革等迟迟不能完成,这影响了我国公共财政体制的建设步伐。按照市场失灵理论,政府的活动范围应限于公共领域。但在我国,从中央到地方的公共财政制度尚未完全建立起来,政府职能中还有相当部分是组织经济建设,财政支出中用于经济建设的比重还很大。公共财政体制的不完善,使得政府审计对财政收支绩效审计效果不好,他们更愿意将重点集中在对财政收支的真实性和合法性审计方面,这也就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。

(三)绩效评价体系亟待完善

审计工作涉及经济社会的方方面面,审计机关开展绩效审计,对各个行业、各部门、各单位,各事项的绩效评价,需要的相关标准是十分浩大的。目前的问题是,国家对真实性、合法性的评价标准比较充分,绩效评价的却极少。而审计机关对绩效审计评价的对象是千差万别,衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准尺度很难统一。虽然有关部门出台了一些对企业经营成果的考核指标,但国家对政府部门和非盈利组织的绩效评价标准却严重缺失。这些标准又是政府审计之必需,是绩效审计评价的重要参考指标,没有这些参考指标政府审计也就难以建立自己的绩效审计评价体系。审计评价是基于合法性、合理性的评价,在没有具体标准下的审计,政府审计要做到客观公正、实事求是,正确评价绩效是极其困难的,这也制约了绩效审计的深入开展。

(四)绩效审计“覆盖率”有待提高

我国财政收支主要由四个部分组成:包括公共财政收支、国有资本经营收支、政府性基金收支以及社会保障收支。但需要指出的是,我国政府审计每年必审的本级年度财政预算执行情况,虽然将公共财政收支、社会保障收支纳入了审计范围和重点。

但是对非税收入(俗称“预算外收入”),由于其涉及部门多、范围广、资金量大,加上政府审计力量顾及不到等原因,像国有资本经营收支、政府性基金收支等有的非税收入,政府审计并未年年纳入审计范围,有的甚至长期未接受审计。据资料反映,这块资金占到财政收支的30-40%。而这一部分,正是中央极为关注的,反复强调“要盘活财政资金存量”的资金。对这块资金审计频率不高,跟踪审计力度不够,如果不能对其进行有效审计,将给我国公共财政资金的安全带来隐患,甚至可能影响整个财政资金的绩效。

(五)审计体制成为制约绩效审计的重要诱因

制约绩效审计开展的体制诱因有两个。一是财政体制扭曲地方的绩效观。一些地方的领导法制观念淡薄,怕揭露问题影响政绩。特别是当审计查出的问题涉及到中央与地方利益关系时,往往从本地区利益出发,对从上面要来的钱,认为是“肉烂在锅里”,不存在绩效问题,隐瞒事实真相,轻描淡写,干预审计机关依法揭露和处理存在的问题,绩效审计难以为继。二是审计体制扭曲地方的审计观。现行的审计领导体制是行政型模式,实质上是一种政府自己使用公共财政资金同时又反过来自己审自己的关系。由于政府审计是受本级政府领导,经费、干部的管理权在地方,“帽子”、“饭碗”、“政绩”是地方说了算,要审计机关去评价自己的顶头上司是勉为其难的。这是制约绩效审计有效开展的一个体制性诱因。

(六)绩效审计法律和绩效评价标准体系建设滞后

我国开展绩效审计的法律建设滞后。一是立法层面,绩效审计法律体系不完善,强制性不够。人大制定的审计法,对绩效审计未单列条款进行规定,国务院也未出台相关条例。二是操作层面,政府行政绩效考核标准和公共资金绩效审计评价标准体系不完善,使得绩效审计缺乏统一、规范的评价标准。

(七)审计人员素质尚难胜任绩效审计要求。

绩效审计属于难度较高的审计,专业性和综合性都比较强,相对于财政财务收支审计来讲,审计技术与方法更为复杂。目前,政府审计大多数的审计人员仅具备财会和审计方面的知识,极其缺乏通晓财经、金融、经济管理和工程方面的专业人才和复合型人才。审计机关要广泛开展绩效审计,面临着专业审计人才匮乏的局面。

三、加强公共资金绩效审计的对策

(一)提高认识,明确绩效审计目标

目前,我国改革已步入“深水区”,政府审计需要提高对绩效审计重要性和紧迫性四个方面的认识:一是绩效审计的服务政府职能转变,简政放权,提高效能的作用。二是绩效审计促进财税体制改革,提高公共资金使用绩效,服务改善民生的作用。三是绩效审计对树立正确的政绩观,按照经济规律办事,维持国家可持续发展的作用。四是绩效审计对有效发挥审计正能量,推动实现“中国梦”的作用。因此,政府审计对公共资金绩效审计要在财政财务收支真实性、合规性的基础上,紧盯公共资金的效益性,在使用的经济性、效率性和效果性审计方面发力。具体是围绕以下审计目标进行:一是要为政府部门改善一切资源管理的机制体制建设发挥作用;二是要为决策者、立法者和社会公众利用政府部门管理成果信息的质量得到提高;三是促使政府部门加强监管,提高公共资金使用绩效,提交改进管理的绩效审计报告;

四是对管理使用公共资金的相关人员进行适当的经济责任评价。所以,政府审计要把公共资金绩效审计当作国家治理体系和治理能力建设的重要举措。

(二)围绕公共财政体制建设,确定审计重点

西方国家成熟市场经济体制表明,有限政府和公共财政是其核心要素,二者相辅相成,缺一不可。绩效审计具有有限责任倒逼高效政府,公共财政倒逼政府责任有限的功能。政府审计开展公共资金绩效审计重点是:一是要在服务我国公共财政“四大机制”建设方面发挥作用。“四大机制”的内容是:加快建立国资收益的调剂机制;加快财政支出结构调整步伐,建立财政支出更多地向养老、就业、医疗卫生、教育、环境、收入分配等领域的倾斜机制;建立全面规范、公开透明的预算管理机制;建立事权和支出责任相适应的保障机制。二是加强对公共资金投入到公共服务领域情况的审计。重点有1.公共安全支出,包括国防、公、检、司、法、武警等部门。2.公共机构支出,主要包括行政机关。3.公共服务支出,包括教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等。4.公共工程支出,包括环境保护、国土整治、公共福利设施建设等。5.公共事业支出,包括公共交通、城市卫生、城市绿化、水暖电器等。三是加强对投入到公共服务领域公共资金的经济性、效率性和效果性的审计评价。

(三)围绕政府效能和公共资金绩效建立评价体系

公共资金绩效评价体系的建立,有赖于两个方面的建设:一方面需要加强政府效能指标建设。要通过正在进行的政府职能转变、简政放权和行政机构改革,对各级、各部门进行定责、定岗、定机构,根据事权与财权合理匹配的原则建立科学的政府绩效考核体系。另一方面,需要加强公共资金绩效审计评价体系的建设。政府审计要结合政府绩效指标,建立起对各级、各部门的公共资金绩效审计评价体系。编制一项,完善一项,分门别类编制全部专项资金个性化的绩效审计评价指标,把粗放零散的考核,逐步转变为可量化的、机制化的政府绩效评价体系。为审计机关科学、有效地评价公共资金使用绩效提供依据,促进政府工作高效运转。除此之外,对审计中遇到的评价难点问题,要处理好五大关系:改革与工作失误的关系;全局与局部的关系;短期与长远的关系;经济效益与社会效益的关系;发展与生态文明的关系。

(四)创新手段方式,实现绩效审计的全覆盖

“进一步盘活财政资金存量,把闲置、沉淀的财政资金用好。”这是党中央、国务院对审计工作新的要求,政府审计要站在服务国家治理、服务发展大局的高度,克难奋进,创新手段方式,多措并举,实现绩效审计工作的全覆盖。一是要探索综合财政审计的新路子。注意把财政预算执行审计、管理审计、绩效审计进行结合,提升审计覆盖率。二是要消灭审计“盲区”。对非税收入中涉及到的土地出让金、房屋维修基金等,这些资金量大的政府性基金要缩短审计周期,实行“轮审制”。三是要审计改进方法,实行财政收支审计与绩效审计结合。如,政府投资项目竣工决算审计与跟踪绩效结合、党政领导干部经济责任审计中与重大投资决策结合、社会保障资金与住房公积金、房屋维修基金、社会救助资金等资金的安全性和效果性结合,推动绩效审计的覆盖面。四是加强科技手段,利用“联网审计”和审计软件,提高审计效率。五是要对以往开展的科技、支农、扶贫、社会保障等专项资金绩效审计工作进行总结提高,以经验交流的方式,推进各地绩效审计工作的全面开展。

(五)完善审计体制,保障绩效审计顺利开展

实事求是的讲,现行的审计领导体制确实妨碍了审计独立性和审计工作。解决地方审计领导体制问题,可以结合行政机关机构改革进行。还可以采取市、县审计机关实行省级垂直管理,市、县审计机关的主要负责人由省审计机关考察、任命制的办法解决。这样做对审计工作是有益的。

(六)加快审计立法步伐,为绩效审计提供法律保障

绩效审计立法包括两个方面,一方面是立法层面,审计法、审计法实施条例、审计规章、地方性法规和规章。他的作用是强制性,刚性,可以克服各种工作干扰,为绩效审计提供法律保障。另一方面,要着手政府审计绩效审计准则、指南的起草工作,为保障审计人员在审计时有法可依,有章可循,使绩效审计沿着规范化、制度化、法制化轨道运行。

(七)提高审计人员素质,适应绩效审计需求

开展绩效审计需要高素质的专业人才,在这方面,除了引进和聘请专业人才外,主要是在现有的审计人员提高素质上下功夫。可以从以下方面着手:一是审计人员要提高对法律法规以及国家政策的理解水平,他可以解决审计评价的方向。二是要掌握法律法规、国际标准、国家标准和行业标准,他解决的是审计质量评判标准。三是要加强马克思主义唯物辩证法的学习,提高行政工作水平,这是实事求是、客观公正的前提。四是要提升审计人员的能力和水平。主要是加强计算机能力、行政管理能力、经济管理能力、分析事物能力的培养。以适应新时期对审计人员的工作要求。

参考文献:

1.王利娟.政府绩效审计相关概念的界定[J].新财经2013. 第二期.

2.邢俊芳.效益审计中国模式探索[M].中国财政经济出版社,2005.

(孝感市审计局 阳明军 李建平)

 

责任编辑:鹏飞

来源:咸宁市依法治市办
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