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“父母不履行监护责任被追责”新规如何落地

发布时间:2016年07月14日  来源:法制日报  编辑:

  对话动机

  近日,国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。7月12日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,请教育部党组成员、副部长、总督学刘利民介绍该“若干意见”有关情况。

  刘利民在谈及留守儿童问题时强调,关爱保护留守儿童,要落实县乡人民政府的属地责任,且“依法追究父母或其他监护人不履行监护责任的失职行为”。

  相比此前更多强调政府部门对留守儿童承担保护责任,这是一个新的提法,如何落实值得特别关注。围绕怎样认定“父母或其他监护人不履行监护责任”、如何“追究”、所依的“法”是否完善等问题,《法制日报》记者与参与该“若干意见”起草的专家展开了对话。

  对话人

  东北师范大学教育学部部长、农村教育研究所所长           邬志辉

  《法制日报》记者       陈 磊

  《法制日报》实习生      郭子菡

  相关法律执行不到位

  记者:教育部数据显示,2015年,全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2019.24万人。您也曾带队在浙江省、山东省、重庆市等10省(市)调查9448名农村义务教育阶段学龄儿童情况,调查数据显示,43.36%的农村留守儿童其父母双方均外出打工,46.91%的留守儿童其父亲外出务工,还有将近10%的属于母亲外出务工。

  我们注意到,国务院此次发布的城乡义务教育一体化新政,强调关爱保护留守儿童,要依法追究父母或其他监护人不履行监护责任的失职行为。这与东北师范大学农村教育研究所今年年初发布的一份留守儿童调查报告结论相一致。

  邬志辉:国务院此次发布的“若干意见”,在最初动议时,我就参加了,起草的过程持续了一年多,我们在调查中得出的一些结论成为政策制定时的参考。

  记者:“若干意见”中提出的“依法追究监护人不履行责任的失职行为”,“法”是一个前提。目前,我国有关儿童权益保护方面的法律规定,可以说散见于未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、义务教育法、残疾人保障法、收养法、刑法、治安管理处罚法以及民法通则等相关法律中。

  邬志辉:对于保护留守儿童来说,目前既有相关法律执行比较困难的问题,也有法律不完善的问题。

  一方面,法律是有的,比如未成年人保护法,这是一部重要的法律。在义务教育阶段,还有义务教育法等。目前,法律的执行还不到位,比如针对不履行监护职责的父母,很少有人提起诉讼,所以就无法追究责任,或者说实践中有过提起诉讼的典型案例,但大家不知道,所以应该加大对这类典型案例的宣传。

  另一方面,相关法律也要不断完善。我们国家关于未成年人的保护问题很复杂,除了留守儿童之外,还有辍学儿童、流浪儿童,也有父母离婚后双方监护不到位的儿童。比如我们在农村调研时,有的村一半都是离婚的,这种情况对儿童也会带来负面影响,我觉得对这样一些情况特殊的儿童,怎么去履行监护职责,相关法律也需要进一步完善。

  随着经济社会的发展,复杂情况越来越多,面对这种复杂性,现有法律条文很难找到相应明确的规定进行处理,需要在法律上作出特别规定。

  孩子最需要父母监护

  记者:可以说,农村留守儿童问题是我国社会发展中出现的阶段性问题。今年2月,国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,已经提出要强化家庭监护主体责任。

  邬志辉:过去,一说到关爱留守儿童,大家首先想到的是政府,但从少年儿童获得感的角度来说,孩子最需要的不是政府,甚至对什么是政府都不知道,孩子感受最亲的是自己的爸爸妈妈,希望得到亲人的关心爱护和情感支持,甚至是在学习上的指导。

  所以,从儿童发展的角度看,第一责任人应该还是父母或者受父母委托的直接亲戚。父母首先要履行监护职责,不是说你要外出打工,就对自己的子女不管不顾,这样会带来很多问题,父母不能光生子女不养育他们。

  强调依法追究父母或其他监护人不履行监护责任的失职行为,实际上是国家在为社会树立一个法治观念。“父母是儿童的第一责任人”是法律上的要求。我们现在有未成年人保护法,其中明确规定,父母要履行对未成年人的监护责任。那么,你的孩子你要是不管了,那你就是没有履行好监护责任,如果出现事故,就要对你追责。

  在实践中,从毕节儿童死亡事件发生之后,国家已经把留守儿童的主管部门从教育部转到民政部,全国妇联和教育部等部门协助来推进这项工作。留守儿童是教育的事吗?也不完全是,主要还是亲情关爱的事。

  记者:这是否意味着,在留守儿童相关政策方面,是一个重大转向,保护重心由政府转向留守儿童父母

  邬志辉:我觉得也可以这么说,至少从主体责任的角度来看,应该说首要的责任是家长和父母,学界的研究结果也证明,孩子最需要的还是父母,但这也并不排斥政府责任。

  或者说重点转变了,政府主要做的事是加大政策和财政投入,对家长履行监护职责进行监管,统筹学校、社区力量,甚至在一些地区建立留守儿童帮扶站点,帮助家长履行监护职责。

  也就是说,政府在不放弃自己应该承担责任的同时,依法呼唤父母作为第一责任人的回归。过去,留守儿童出了事故,首先追的是政府责任,好像孩子没弄好,是政府的失职。实际上,政府不可能管得那么细,政府应该管的是制定政策、配置相关资源,管好孩子还是家长的事。

  赋予社会机构发现职责

  记者:如果我们确立了这样的工作思路,就是说家庭要承担第一位的责任,那么,如果家庭不履行监护职责,怎么发现?怎么认定不履行责任

  邬志辉:这是家庭内部的问题,而且我觉得孩子的维权意识不是特别强,所以,需要依法赋予一些社会机构发现职责,比如学校甚至是社会救助机构。监护人无论是在情感生活上还是经济生活上,各方面对留守儿童疏于关心、疏于照顾,孩子受到了各种各样的伤害,学校的老师、邻居发现后,可以报告。

  国外的情况就是这样,父母打了孩子,邻居听见了马上就报警,报警后警察就开始介入,如果警方认定父母不具备监护的意识和能力,就会向法庭申请剥夺父母的监护权利。我觉得咱们国家也应该采取这样的方式。

  法律不光是执行判决让对方履行,在一定程度上也起一个宣传教育的职责。有了这样一个判例,大家会对这种情况形成谴责。这种情况也会对父母形成压力,形成父母的责任意识,让父母知道这是应当做的事,形成社会的共识。

  记者:比如像2015年发生的贵州毕节留守儿童死亡事件,4名儿童在家中农药中毒,经抢救无效死亡。4名儿童为留守儿童,年龄最小的5岁,最大的13岁,父母均在外打工,4个孩子基本处于无人管的地步。

  邬志辉:像没人管这种情况,由相关机关对监护人失职采取刑事诉讼也是可以的。

  还有一种情况,儿童由祖辈隔代监护或者受托人监护,受父母的委托来履行监护的职责,但他的职责仅是代管,可以赋予受托人提起诉讼的权利。

  另外,我觉得有些孩子到了一定年龄,有了一定的认知能力,孩子也可以提起诉讼。

  孩子既是父母的孩子,但也是国家的孩子,他既是个人的也是公共的。如果父母管不好自己的孩子,国家有责任强制你去管好。

  发布典型案例营造氛围

  记者:这样的话,将来可能会出现众多追究家庭不履行监护责任的刑事案例出现,包括剥夺监护权这样的案例。

  邬志辉:我认为应该有这种情况出现。比如父亲和母亲都不管或者母亲改嫁、父亲什么都不管,孩子在这种情况下没有监护不等于放任自流吗?如果有人想去管,但孩子父亲在,管孩子之后出现问题,孩子的父亲还会找你,就会导致责任边界不清。

  如果通过法律程序剥夺了父母的监护权,然后由社会抚养,比如说社会上的家庭愿意去领养,我觉得对孩子未来的发展来说也是好事。现在不能强制说谁的孩子谁带,真正不履行责任的,我觉得还是要采取强制措施剥夺他们的监护权。

  我国不是判例法国家,但可以通过发布并宣传典型的案例,形成良性社会氛围,督促家长行使对儿童的监护权。

  记者:数据显示,自2009年以来,尽管我国流动人口数量由2.11亿人增加到2014年的2.53亿人,农村留守儿童数量却由2224.24万下降到2015年的2019.24万。与此同时,留守率超过了60%,这意味着,有超过六成的儿童留守在家,只有不到4成的儿童成为随迁子女。

  邬志辉:当政府要追究父母责任的时候,做父母的也要考虑承担起对儿童的责任,这对于下一步解决留守儿童面临的问题很有帮助。

  这是我们的期望,但一下子要解决也比较难。现在留守儿童所占的比例在60%左右,和父母一起进城的随迁子女不到40%,这么大的量,都进城的话,会对城市造成很大的压力。

  此次国家政策在解决留守儿童问题的同时,在关于随迁子女部分作了灵活处理,就是随迁子女压力比较大的地区,可以根据自己的实际情况制定实施办法。

  制图/高岳

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