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法官助理培养双轨模式的思考与完善

发布时间:2020年01月24日  来源:  编辑:袁君子

康敏

现阶段,我国正处在社会转型和发展的关键时期,各方利益诉求引发的矛盾纠纷持续增加,并以诉讼的方式大量进入司法程序。诉讼案件越来越多,审理难度越来越大,涉诉信访案件不断增加,“案多人少”矛盾日益突出,法院承受的压力日益加重,这就使得在职法官因工作繁忙而疏于对理论的继续学习。

如何在有限的司法资源下,满足人民群众不断增长的司法需求,是当前各级法院,特别是基层法院亟待面对和解决的课题。作为现代国家司法制度体系的组成部分,法官无疑是其中的一个不可或缺的角色,起着无可替代的作用。无论采用对抗制审判的英美法系,还是以法官为主导,以纠问式审判的欧陆法系,都离不开法官的参与。特别是作为一种相对较为优越的社会治理模式—法治在全世界范围得到认可并推行以来,法官更被推到了前沿锋线的位置。

法官作为完成“定纷止争”任务的主体,其队伍建设更是重中之重。法院员额制和人事改革是司法改革的重要组成部分。改革之后,将会实现法官、司法辅助人员和司法行政人员的分类管理,其中,法官助理被划入了司法辅助人员的序列。法官助理制度的有效运行,对保障司法公正、实现法官梯队建设具有重要价值,而如何改革我国基层法院法官助理制度成为我们亟待研究的课题之一。

一、前身:助审模式下的法官后备培养

在司法改革全面完成之前,不断深化司法体制改革的大背景下,充分运用法治思维和法治方式,维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业成为全国各级法院的主要任务。而法官作为完成此项任务的主体,其队伍建设更是重中之重。

在为培养青年法官(包括尚未正式成为法官的助理审判员和经验尚浅的青年法官)的实践理性,弥补老法官易犯教条主义的缺点,不少地区法院对法官队伍建设引入"法官导师制"的培养模式。  

“法官导师制度”是指将在某一审判领域或者对某一类型案件有独到的见解和专门研究的资深法官选聘为各年龄阶段法官的导师,让经验丰富的资深法官带领青年法官,一对一,因材施教,使青年法官能够独当一面,尽快成长。[1]“法官导师制度”主要以“资深法官带青年法官”和“青年法官反馈资深法官”为指导形式。

首先,新进的青年干警虽具有较丰富的理论知识,但司法实务能力普遍不足,尤其是做群众工作的能力不够强,一定程度上制约了审判工作的健康发展。让资深法官当青年法官的导师,一对一教授指导,传授资深法官多年来总结的审判经验,帮助青年法官解决困难,解答青年法官的疑问,带领青年法官朝着正确的方向不断进步。同时,在教授和学习过程中,导师也通过教学实践和反馈,从中感受到知识等方面的困惑,不断发现自身问题、完善自己。

司法改革之后实行法官员额制,各级人民法院不再任命助理审判员。在实践中,改革之前任命的青年助理审判员,只有极少部分入额成为法官,大部分“原法官”与新进人员一起将转化为法官助理,这一部分人员将会面临长期担任法官助理而无法主办案件的困境。但其仍然在员额法官办案中起到至关重要的作用。

根据现有规定,法官助理的主要职责是完成庭前的准备工作,包括向当事人双方交待诉讼权利与义务,召开庭前会议组织调解,听取双方意见,锁定证据,提炼争论焦点等。需要开庭审理的案件,法官助理必须在开庭前将资料交给法官。法官助理还承担协助法官宣判的职责,并负责制作法律文书。这也在一定程度上使得员额制改革之后的法官助理有了锻炼实践的机会,让其在以后可以通过参加统一的考核和考试,成为员额法官,并依照法定程序任命为审判员。

二、困境:司改背景下的法官助理现状

(一)法官助理素质良莠不齐

从法官助理的来源来看,实践中,法官助理的来源主要为: 由具有公务员身份的书记员转任而来; 由通过公务员考试进入法院,具有法律专业本(专) 科学历,尚未通过司法考试或已通过考试但不满助理审判员任命期限的;部分无法适应法官岗位需要的法官担任。

通过对法官助理来源的分析,可知很多法官助理并没有审判经验,虽然法官助理制度一定程度上缓解了法院案多人少的矛盾,但是法官助理能否胜任工作很多时候被忽略。比如一些刚录用进入法院系统的公务员,一入职就开始借用法官名义直接办案,这是大家都已经熟知的做法。而通过法官转任而来的法官助理,这部分多是老法官,办案仅凭老经验,而缺乏专业法律知识教育。[2]

在编的书记员转化为法官助理的这部分,其中素质也参差不齐。还有一部分则是从军人、教师职业等转业成为法官助理的人员,往往缺乏法律素养,对法律知识缺乏系统性地学习。各地法官助理来源不一、选任方式各有不同,导致法官助理的素质存在很大差异。部分法官助理不能胜任相关工作,无法完成法官助理的岗位职责,难以对审判起到辅助作用,这对基层法官助理制度的推行产生了很大的负面影响。

(二)法官助理职责不明

《人民法院第四个五年改革纲要》中将法官助理明确为司法辅助人员,这实际上是明确了法官助理的法律定位。虽然法官助理制度在一些法院试行了很多年,但是现行的包括《法官法》、《法院组织法》以及《公务员法》等法律对法官助理职责及职权没有任何规定,法官助理制度的建立实际上主要是通过建立在政策的基础上。

实践中,法官助理与书记员、助理审判员之间职责存在很多重叠的地方,法官助理的独立性得不到明确体现。首先,在法官助理制度尚未全面展开时,书记员实际上承担了部分法官助理的职责。在实行法官助理制度之后,法官助理与书记员存在的职责交叉情况。书记员除了庭审记录与卷宗整理、装订归档外,事实上承担着与法官助理相同的职责。

实践中,法官助理与书记员的职责无法分清。[3]在法官授权下,书记员可以承担法官助理绝大部分工作,在部分司法改革试点地区法官助理甚至代行书记员职责,因此,二者职责难以区分。部分法院同岗不同责,也制约着法官助理制度的协调推进。

(三)对法官助理制度缺乏统一认识

自1999年之后,虽然各地法院都开展了法官助理制度的试点推行工作,但是各地试点法院对法官助理制度的认识并不统一。部分法院对法官助理的认识片面,认为法官助理仅仅是为了减少法官数量。另外,在法官助理是否具有裁判权这一问题上,法院之间的认识也存在很大分歧。一些法院认为法官助理的职责仅仅是协助法官,不应享有法官所具有的裁判权。而一些法院因为法官助理是由老法官转化而来,故也赋予了法官助理一定的裁判权,这些法院也乐意法官助理承担裁判职责,以缓解办案压力。

由于对法官助理制度的认识不同,导致实践中,法官助理制度的推行出现了不同程度的异化。另外一方面,法官助理作为一种新的职业形态存在于我国法律职业共同体中。法官助理名称带有“助理”二字,这也似乎“注定”了该职业本身的依附性。法官助理作为职业应当明确其职业特性。

从现有规定上看,并没有直接给予其作为一种固定职业所应当具有的相应职业保障及尊荣感。由于法官员额制的限制,必然有着一部分法官助理在较长时间内难以入额或者无法入额,法官离职现象已经引起高层重视,如果不能够良好解决法官助理制度中存在的种种问题,法官助理制度的忧患必然转换为现实。[4]

三、借鉴:域外视野下的法官助理考察

比较世界法制发达国家,无论是英美法系国家还是大陆法系国家,都普遍实行法官助理制度。本文通过考察英美法系与大陆法系国家实行法官助理制度的情况,以期启发我国基层法院法官助理制度的改革。

(一)英美法系的法官助理制度---以美国为例

1882年,美国出现了现代意义上法官助理制度,经过百余年的发展,法官助理制度已经成为美国司法制度的特色之一。美国法学院的毕业生往往因为能够作为某法官的助理而感到自豪,许多大法官以及政府要员都曾有担任法官助理的经历。[5]

在美国,法官助理被称为“不穿法袍的法官”[6]。按照美国法律的规定,法院的审级决定了法官可以拥有几名助理,美国联邦法院的每一位法官都配有法官助理。在美国,要想成为法官助理,首先必须获得职业法学博士学位,所有的法官助理都是法官们到知名法学院进行挑选的优秀法学博士毕业生。法官助理的来源使得美国的法官助理素质都很高。

美国法院的法官助理并非法院永久雇佣的人员,而是法官个人录用的助手,法官助理的日常工作便是全力协助录用他的法官,主要从事包括法律研究,准备法官开庭备忘录,为法官草拟演讲稿,草拟法律意见、编辑校对法官的判决和裁定及查证判决所引的注解等。法官助理的工作并没有统一的工作范围,他们的职责知识对法官负责,因而对法官具有很强的依赖性。

从美国法官助理和法官的工作关系我们可以看出,美国法院的法官助理工作可以视为法律教育的延长,法官助理通过在法院的工作,获得了大学学不会的宝贵的实务经验,法官助理制度完成了对法律人才的再培养,美国的法官助理朝着精英化的方向发展。

(二)大陆法系的法官助理制度---以德国为例

在德国法院,法官是最中心的人员。[7]法院中除了有法官之外,法院还为法官配备了功能各异的辅助人员,如司法公务员、执行官、法警、司法行政人员等,这些人员均服从法官的调配。司法公务员承当着法官助理的职责,但是其不享有审判权,主要协助法官完成判决以外的的法律性工作。

德国的司法公务员属于公务员的序列,但是其任职条件却比普通公务员严格许多。德国《司法公务员法》对司法公务员的职能、任职条件等均作了明确规定,[8]其中司法公务员的任职条件是:(1)具有高等院校入学资格,并经过年的专门培训;(2)通过国家法官的第一次考试(法官、律师需参加第二次考试);(3)先由州政府挑选录用为公务员,再由联邦最高法院统一选拔为司法公务员(下级院的司法公务员均由上级法院统一录用);(4)试用两年后,成为终身司法公务员。

德国司法公务员的主要工作是审判工作中的是辅助工作,在民事案件方面,主要是接待公民的立案和咨询,计算收取诉讼费用、办理遗产继承手续、确认亲子鉴定、依据判决拍卖不动产等。[9]在刑事方面,主要是有罪判决生效后计算司法费用、计算羁押期限等。公民对司法公务员的决定不服,可以找法官申辩。但是,在联邦最高法院里,大部分法官的助手是从各州高级法院里选拨出来的法官,他们的职责主要是审阅案件的卷宗材料,帮助审理案件的法官查阅法律条文、司法判例以及理论界主流的学说观点,向法官提出参考性意见,开庭时旁听案件审理的过程,起草判决书等。

德国的司法公务员与美国的法官助理不同,因为他们是由上一级法院统一录用,他们不是对法官个人负责而是对整个法院负责。

(三)两大法系法官助理制度比较结论及借鉴

通过对比两大法系的法官助理制度,我们可知美国和德国对法官助理制度都很重视,法官助理也在审判工作中发挥了很大作用,承担了大量的审判辅助工作,以使法官能够专司审判。另外两大法系中法官助理有两个很明显的特征:一是基本素质都很高,法官辅助人员实现了职业化和精英化。这些人员的最大效率利用是法官办案高效的一个重要司法资源,并且也为这些国家的司法目标的实现作出了不可估量的贡献。二是法官助理的职责分工明确且层次分明。

从两大法系的法官辅助人员的分层情况看,各种辅助人员区分得层次分明,使各种司法过程中所产生的各种辅助性事务都有效地配置给相关辅助人员承担。我国在借鉴域外的法官助理制度时应具体问题具体分析,但在宏观方面的借鉴还是很有必要的,比如实现法官助理的职业化,明确司法事务的分工等,这也是法官职业化和精英化的必由之路,更是推进司法改革、确保司法公正的重要途径。

四、进路:“双模式”下的法官助理“成长”

法官助理制度作为我国法官职业化建设的一项配套措施,是法官队伍精英化的必然要求,也是是实现司法公正与效率的有效途径。[10]为了充分发挥我国法官助理制度的作用,首先需要对法官助理制度统一认识,重视法官助理制度。司法实践中,为使法官助理制度的顺利推行,其中最重要的一点是明确法官助理的职责范围,实现法官助理的独立性,使其具有职业尊荣感。

本文主要从继承和发展的角度出发,探讨法官助理培养模式,笔者认为可以从承继导师制度,进一步完善程序指引“双模式”下建立完善法官助理培养机制。通过机制建设明确法官助理的职责范围,赋予法官助理更多的权力,进而充分发挥法官助理的积极性和能动性,不断积累执法办案经验,提升纠纷化解能力,为员额法官“定纷止争”献智献力,并为员额法官培养提供良好储备。

(一)导师指导承继法官助理“传帮带”

原有的“法官导师制度”仍然适用于现有法官对法官助理培养模式,只是将这一模式移植于法官与法官助理之间的一种“传帮带”的过程,在这个模式中,法官承担原有“法官导师制”中法官的角色,法官助理则成为青年法官的“变身”,即可以称为“法官助理导师制”,在这个过程中必须要将其制度化、规范化和习惯化。“法官助理导师制度”应该在实践中应该不断完善和改进,不断探索新思路,更好地服务审判执行工作,帮助法官助理尽快成长为具备独立承担案件的“法官后备”,将理论与实践更好地结合。

1、将“传帮带”制度化

为了使“法官助理导师制度”组织运行有章可循,应该对其设立与运行的指导思想、价值目标、方针政策、主体资格、职能职责、工作程序、工作办法、考核评估等通过制度固化下来,使“法官助理导师制度”组织有序、运行有据,形成长效机制。除了总体性制度外,还应该建立导师制的系列组织与运行及其配套制度,使“一对一”或“一对多”模式的确定、对师徒传帮带的监督管理等予以细化规定。

例如,在人事管理工作部门设立“法官助理导师制度管理办公室”,负责制度的制定和监督执行,使制度科学化、具体化。将“导师”对“学生”的培养纳入绩效考核的范围,将导师培养义务的履行与法官的待遇、荣誉、晋级等结合起来,切实提高导师培养学生的积极性。同时,搭建交流沟通平台,定期检查培养制度的落实情况,定期组织导师和培养对象座谈,使导师之间、培养对象之间、导师和培养对象之间能够相互学习、相互交流和相互借鉴,扩大培养效果。[11]

2、将“传帮带”规范化

为了使导师制组织运行标准化,应该将“传帮带”规范化,必须形成一整套徒弟法官助理“学”和师傅法官“导”的行为标准。主要规范应该包括:

其一,师徒组织有规范。首先,师徒的确定要明确标准、程序和方式,使其产生透明化和有说服力;其次,师徒职责、任务、履职方式及其考核奖惩等要有明确的标准,明确导师在一定阶段的指导进度和法官助理的学习考核方式,及时考察该制度的成果或发现问题,使得该制度充满活力,得以持久运行。[12]

其二,指导行为有规范。通过规范化建设,使导师通过指导庭审活动、检查办案质量、解答疑难问题等有规范,使导师一对一地向法官助理传授诸如法律适用、驾驭庭审和制作裁判文书以及释法释明、调解和解等方面的审判经验、审判技巧和审判方法有规范,使导师指导帮助法官助理解决如何把握庭审要点、归纳争议焦点、制作论证说理充分的裁判文书等审判实践中经常遇到的疑难问题有规范。

3、将“传帮带”常态化

为了让导师制发挥常态化作用,应该将“传帮带”经常化和习惯化。我们可以搭建平台,不定期举办法官论坛,举办法官与法官助理交流会等形式多样的主题活动,讨论疑难案件,分享学习经验,营造比学赶帮的浓厚学习氛围,促进法官助理不断成熟,老法官与时俱进。此外,还必须注重成果转化与经验传承,鼓励各阶段法官将习得的审判经验转化为调研成果,并且撰写学习心得体会,传承成长经验,从而实现法院人才可持续发展。[13]只有将这种制度运行常态化、习惯化,才能使得一支高素质的法官队伍加速形成,真正贡献维护社会大局稳定、社会公平正义、人民安居乐业的宏大梦想。

(二)程序指引帮助法官助理“蜕变”

1、授权法官助理处理调解事务

根据我国法律规定,我国法院在实践过程中采用“调审合一”模式,法官在开庭审判前首先进行诉前调解,调解不成的进入审判程序,由同一法官进行开庭审理。[14]随着“诉讼爆炸”时代的到来,审判已经显得疲于应对,而调解走到了诉讼的聚光灯下,并占据了“优先”地位。诉讼调解也是我国优良的司法传统,被西方国家誉为“东方经验”。“调解优先、调判结合”已经成为一项重要的司法政策和工作原则。笔者认为在“调解优先、调判结合”这样一种司法背景下,应赋予法官助理一定的调解权力。

法官助理虽是法官的辅助人员,但法官助理的 依附性与独立性并存,我国可以通过法律授权并适度扩大法官助理的诉前调解权,使法官助理可以以自己的名义进行诉前调解,处理调解事务。调解不成的再交由法官,由法官进行开庭审理。法官助理诉前调解权可以充分发挥法官助理的作用,保证审判任务顺利完成,优化配置司法资源。

2、授权法官助理处理庭前会议

《刑事诉讼法》第一百八十二条第二款规定:“在开庭以前,审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人,对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题,了解情况,听取意见。”这便是庭前会议制度,庭前会议是庭前准备程序的核心部分,是我国司法改革的一个重要内容。庭前会议主要解决三个方面的问题:回避问题,非法证据排除问题,证人证言出庭的问题。[15]庭前会议进一步规范了刑事司法审判程序,提高了办案效率,增加了案件信息案件信息的透明度,促进司法公正,提高司法公信力。

根据我国的司法实践,我国庭前会议多由案件主审法官主持,有时合议庭成员都会参与庭前会议的讨论。而从域外的经验看,国外多是由预审法官主持庭前庭审,由审判法官主持法庭的审理工作。笔者建议,可以赋予法官助理处理庭前会议的权力,借鉴国外的程序设置,由法官助理成为犯人庭前会议的主持者,法官则专门负责开庭后的审判活动。这一方面可以将非法证据排除于事实裁判者的视线之外,一方面可以推进我国法官助理制度的建立完善。个别法院在审理实践中,充分利用法官助理主持庭前会议的机会将案件调解,这是比较先进的方式,值得思考和借鉴。

3、起草判决书

判决书,是人民法院代表国家行使审判权,对受理的案件按照相应的法律规定按照第一审普通程序或简易程序审理终结后,依照国家的法律、法规,就解决案件的实体问题作出的具有法律效力的书面文书处理决定。判决书,包括民事判决书、刑事判决书、行政判决书和刑事附带民事判决书。

司法实践中,一般是法官进行对判决书进行起草,然后经过审判委员会讨论通过。我国现行法律对法官助理起草判决书并无明文规定,司法实践中也存在此类情况。通过明确让法官助理起草判决书,一方面可以使法官助理对整个案件的情况有更深刻的认识,进而提高其法律素养,一方面也可以缓解法官的压力,节约司法资源。

在起草判决书的基础上,可以大胆探索如下做法:要求法官助理每年出具一定数量的判决书,并将判决书的法律效果和社会效果作为对法官助理年度工作的考量。判决书质量较高的,对提升晋级给与适当加分,对出现严重法律受过和不良社会影响的酌情减分。

4、小额诉讼的处理

我国的小额诉讼制度在2012年的《民事诉讼法》修改中得以确立,[16]根据《民事诉讼法》第162条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、 自治区、 直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审。”

小额诉讼的设立目的在于解决司法资源的有效性与司法救济实现的公平性之间的矛盾,以保障普通民众获得基本的、便利的诉讼权,以保证其在小额诉讼中获得经济的、迅速的诉讼程序保障。从法院的角度出发是为解决司法实践中日益严重的“案多人少”的状况。随着法院员额制的实行,“案多人少”的状况更为突出。随着法官助理制度的逐渐普及,让法官助理参与处理小额诉讼,可以在很大程度上缓解“案多人少”的矛盾,同时对法官助理也是一种很好的提升。

5、其他事务的处理

法官助理在我国审判事务中身份及地位相对特殊,其不具有裁判权,但是对合议庭负责,并且可以在法官的指导下开展一些基础性的事务工作,法官助理还可承担以下基本职责:接收和处理当事人的来信、来电、来访和咨询;采取财产保全、证据保全措施;对委托鉴定案件的送检材料和鉴定意见组织质证;执行法官调查、收集证据的决定;起草案件审查报告和庭审要点清单;收集与案件审理相关的参考资料;及时将案件相关信息录入办案信息系统;指导书记员做好文书送达、案件记录、卷宗整理、电子信息录入和归档等诉讼事务性工作;完成主审法官交办的其他审判辅助性工作;因工作需要,根据主审法官的安排代行书记员职责。

这样一来,根据国外关于法官助理制度,并结合我国实际,法官助理将称为事务型与助手型兼备的复合型人才,既能为法官对案件作出裁判提供知识上的建议,也能按照法官的指令,完成各项辅助工作。

(三)合理机制促使法官助理“有进有出”

鉴于法官职业的特殊性以及法官所享有的崇高地位和职业荣誉感,法官的任职资格、条件和数量必然会收到严格的限制,因此在法官与法官助理之间应形成合理的“升降”制度,应当根据法官法官编制数的实际情况,遵循“宁缺毋滥”和“好中选优,优中挑强”的原则,引入竞争机制,让法官助理中的精英分子成为法官。[17]

同时,健全完善法官考评工作机制,由法官考评委员会组织、领导对法官的考核、评议工作。对法官审判绩效的考核办法和评价标准,应当合理设置权重比例,注重审判工作实绩,充分考虑地域、审级、专业、部门、岗位之间的差异,但不能超出法官的法定职责和职业伦理。考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。

对于不能独立办案、案件质效较差、完不成核定工作量的员额法官,要通过科学考核、依法追责,使其有序退出员额。最高人民法院关于建立法官惩戒制度和审判人员绩效考评的指导意见已经下发,各地要抓紧制定实施细则,将员额退出与干部管理、违法审判责任追究和绩效考评工作挂钩,树立正确用人导向,激发队伍活力,确保员额“有进有出”。[18]

(作者单位:重庆市涪陵区人民法院)

[1] 王然:《房山青年法官培养“三步走”》,载于《人民法院报》,2011年5月16日第八版。.

[2] 高瑜:《司法改革背景下法官助理制度有关问题探析》,载于《法制博览》2015年第9期。

[3] 张太渊:《现行与展望:我国法官助理制度完善机制研究》,载于《海峡法学》2016年第2期。

[4] 张太渊:《现行与展望:我国法官助理制度完善机制研究》,载于《海峡法学》2016年第2期。

[5] 张连超:《论我国法官助理制度的重构》,燕山大学,2012年。

[6] 李英莉:《我国法官助理制度的构建与完善》,复旦大学,2008年。

[7] 牟璎:《中国法官助理制度研究》,贵州大学,2009年。

[8] 朱军:《论我国法官助理制度的建立与完善》,中国政法大学, 2003年。

[9] 李春辉:《论我国基层法院法官助理制度》,华南理工大学,2011年

[10] 赵勇峰、王扬.:《设立法官助理制度的现实意义》,载于《理论观察》2003年第2期。

[11] 姚婷、朱有俊:《法官导师制的建构与思考——以扬中法院为分析蓝本》,引于江苏法院网。

[12] 上海市第二中级人民法院:《传承审判经验 培育司法人才──我院推行青年法官导师制初见成效》,引于上海市第二中级人民法院网。

[13] 张小秀、欧阳群:《浅析青年法官的培养途径》,引于载于光明网。

[14] 郭玉昆.:《“调解优先、调判结合”视野下的法官助理制度》,载于《吉林广播电视大学学报》2010年第11期。

[15] 顾晶晶:《论量刑建议制度的实施现状与完善》,华东政法大学,2013年。

[16] 窦玉前:《论小额诉讼的启动》,载于《学术交流》2012年第12期。

[17] 乔宪志主编:《中国法官助理制度研究》,法律出版社,第85页。

[18] 《司法改革问答:如何处理助理审判员入额问题》,引于新浪司法(法治热点)。

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